פסק-דין בתיק עת"מ 37317-04-12

עתירה המכוונת כנגד החלטת המשיבה לחייב את העותרת בהיטל השבחה בסכום שנקבע על ידי שמאית מקרקעין שמונתה לשם כך על ידי המשיבה, בקשר עם מימוש זכויותיה של העותרת בנכס מקרקעין המצוי בפארק התעשייה בקיסריה (מגרש 1903 בחלקה 42 בגוש 12427) (" הנכס").

לאחר עיון בכתבי הטענות ושמיעת באי כוח הצדדים החלטתי לדחות את העתירה.

בשנת 1999 התקשרה העותרת עם החברה לפיתוח קיסריה אדמונד בנימין דה רוטשילד בע"מ  בהסכם חכירת משנה, שלפיו היא חכרה את הנכס הנמצא, כאמור, בפארק התעשייה בקיסריה (" פארק התעשייה"), ובשנת 2011 התקשרה העותרת בהסכם שלפיו היא מכרה את זכויותיה בנכס לאמות השקעות בע"מ. בזמן הרלוונטי לעתירה אושרו תכניות מתאר ג/322/ב' (פורסמה למתן תוקף ביום 25.1.00) ו-ג/322/ג' (פורסמה למתן תוקף ביום 5.6.07).

שטחו של פארק התעשייה אינו מרחב תכנון מקומי ואין ועדה מקומית שהיא מוסד תכנון בעל סמכויות לגביו, ומשום כך מופעלות סמכויות אלה על ידי המשיבה. זו סברה שעקב מימוש זכויותיה בנכס חלה על העותרת חובת תשלום היטל השבחה, כמתחייב מסעיף 196א לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 (" חוק התכנון"), והיא מינתה שמאית לשם קביעת ההשבחה וההיטל שתשלומו מתחייב בעטיה. לדעתה של השמאית, בעקבות תכנית מתאר ג/322/ב' נוצרה השבחה של 177,693  דולר, ולאחר שחישבה את ההתאמות המתחייבות היא הגיעה למסקנה שסכום היטל ההשבחה שבו יש לחייב את העותרת הוא 463,338  שקלים (חוות דעת השמאית צורפה כנספח א' לכתב העתירה).

העותרת הגישה לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז חיפה ערר על קביעת שומת ההשבחה, וביום 5.4.12 החליטה ועדת הערר שאין לה סמכות לדון בו והורתה על מחיקתו.

שלוש הן טענותיה העיקריות של העותרת. האחת, שהמשיבה - שאיננה ועדה מקומית - אינה מוסמכת להטיל חיוב היטל השבחה. השנייה, שבשל העדר יכולת לערור על החלטת המשיבה נוצר מצב שבו אין שוויון בין העותרת לבין נישומים אחרים שוועדה מקומית הטילה עליהם חיוב בהיטל השבחה, מפני שלרשות נישומים כאלה עומד מנגנון הערר והערעור הקבוע בסעיף 14 לתוספת השלישית של חוק התכנון. טענתה השלישית היא שעל פי פרשנות הוראות תכניות המתאר הרלוונטיות לא חלה כל השבחה, וממילא אין מקום לחייב את העותרת בתשלום כלשהו בגינו.

נראות לי טענות המשיבה על פני טענות העותרת בכל אחד מן העניינים האמורים. 

את טענת העדר סמכותה של המשיבה לגבות היטל השבחה משתיתה העותרת על הוראת סעיף 196א לחוק התכנון הקובע כי: "ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה". העותרת טוענת כי המשיבה איננה ועדה מקומית ולכן אין היא מוסמכת לגבות ממנה היטל השבחה. היא מוסיפה וטוענת כי המשיבה אינה יכולה לעשות שימוש בסמכויות הנתונות לה מכוחו של סעיף 12(א) לחוק התכנון מפני שיש לקרוא סעיף זה רק בהקשר של סמכויות תכנון ולא בהקשר רחב יותר. היא מוסיפה וטוענת כי מכל מקום יש לפרש על דרך הצמצום את כוחותיה וסמכויותיה של המשיבה - שהיא ועדה מחוזית ולא ועדה מקומית - מפני שמדובר בגביית מס שפועלה הוא פגיעה בזכות הקניין שלה.

המשיבה טוענת, ולדעתי היא צודקת בכך, שלטענת חוסר הסמכות אין יסוד מספיק. סעיף 12(א) לחוק התכנון קובע כי  : 

" כל שטח במחוז שאיננו מרחב תכנון מקומי לפי סימן ג' או מרחב תכנון מיוחד לפי סימן ד', יהיה אף הוא מרחב תכנון מקומי, ולועדה המחוזית של המחוז יהיו באותו שטח, בנוסף על סמכויותיה האחרות לפי חוק זה, כל הסמכויות שהיו לועדה המקומית אילו הוכרז השטח מרחב תכנון מקומי, למעט הסמכויות הנתונות לרשות הרישוי המחוזית, האמורה בסעיף קטן (ג)." (ההדגשה הוספה, א"ק).

לשונו של סעיף 12(א) היא ברורה ולא ניתן למצוא בה עיגון לטענת העותרת שסמכויות ועדה מחוזית, כחליפתה של ועדה מקומית, מוגבלות לעניינים של תכנון ואינן משתרעות גם על כוחה של ועדה מקומית לגבות היטל השבחה, כאמור בסעיף 196א לחוק התכנון. תמיכה למסקנה זו אני מוצא גם ברישא של סעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון שבו נאמר " חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתן של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת, ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו ( להלן - ההיטל) ; ...".

דעתי היא שהוראה זו של סעיף 2(א) לתוספת השלישית קובעת את העיקרון הכללי של חובת תשלום היטל השבחה, ואילו סעיף 196א לחוק התכנון מורה כי הוועדה המקומית היא זו שתהיה מוסמכת לגבותו, ובמקום שאין בו ועדה מקומית אזי ועדה מחוזית תוכל למלא את מקומה מכוח הוראת סעיף 12(א) לחוק התכנון. קבלת פרשנותה של העותרת מביאה לתוצאה שאינה מתקבלת על הדעת, שהשבחה שנוצרה בשטח שאיננו מרחב תכנון מקומי - ולכן אין בו ועדה מקומית - לא תחויב בהיטל אך מפני שאין מי שמוסמך לגבותו.

גם הטענה שיש לפרש את סמכויות המשיבה על דרך הצמצום, בשל הפגיעה בקניינה של העותרת הנגרמת על ידי חיובה בהיטל השבחה, אינה נראית לי ואני סבור שאין לה בסיס מספיק. המשיבה טענה - והטענה מקובלת עלי - כי בפסיקת בית המשפט הוטל ספק אם בכלל עלולה חקיקת מס להוות פגיעה "חוקתית" בזכות הקניין (דנג"צ 9411/00 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון פ"ד נז(5) 673), והיא גם צודקת בטענתה שהעותרת לא הביאה אסמכתה לתמוך בטענת הפגיעה בקניין.  מעבר לכך, וחשוב מזאת, נראה לי כי השאלה אם חקיקת מס כשלעצמה מהווה פגיעה בקניין איננה מתעוררת במקרה זה שכן גדר הדיון בענייננו מוגבל לשאלת חוקיות חיובה של העותרת על ידי המשיבה בהיטל השבחה ולא לשאלת חוקיות היטל ההשבחה עצמו שלגביה אין לעותרת טענות כלשהן והעניין כשלעצמו גם חורג מסמכותו של בית משפט זה.  על כל פנים טענת העותרת שיש לפרש את סמכויותיה של המשיבה על דרך הצמצום אינה מקובלת עלי גם מן הטעם  העומד ביסוד החיוב בהיטל השבחה, והוא חיוב הפרט לשתף את הציבור ב"התעשרות" הנובעת מפעולה נורמטיבית של רשויות התכנון המעלה את שוויים של המקרקעין. טעם זה גם מצדיק פרשנות מצמצמת להוראות הפטור הקבועות בתוספת השלישית לחוק התכנון (רע"א 7417/01 צרי נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים פ"ד נד (4 ) 879)..

גם לטענת הפגיעה בשוויון אין יסוד מספיק.

בהקשר זה טוענת העותרת כי כאשר מחויב בעלים של קרקע המצויה במרחב תכנון מקומי בתשלום היטל השבחה, הוא זכאי - מכוח סעיף 14(א) לתוספת השלישית של חוק התכנון - לערור בפני ועדת ערר לפיצויים ולהיטל השבחה הפועלת לפי הוראות סימן ב2 של פרק ב' של חוק התכנון (" ועדת ערר לפיצויים"). לעומת זאת כאשר, כמו בענייננו, החיוב בהיטל השבחה נעשה מטעם ועדה מחוזית, אין לנישום זכות ערר בפני ועדת ערר לפיצויים, והתוצאה היא חוסר שוויון בין נישומים, ולטענת העותרת חוסר שוויון זה צריך להביא לתוצאה שיש לבטל את חיובה בהיטל השבחה. בעניין זה נראית לי טענת המשיבה שזכות ערר איננה זכות מוקנית במשפט הישראלי (בג"ץ 594/89 מועצה אזורית ערבה תיכונה נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה פ"ד מד(1) 558), ומכאן שהעדרה של זכות ערר איננה פגיעה בשוויון, כי אם מציאות שנוצרה מכוח העובדה שבמקרה שבענייננו היטל השבחה הוטל מטעם ועדה מחוזית, והוראות חוק התכנון אינן מאפשרות הגשת ערר על כך לוועדת הערר לפיצויים.

אוסיף עוד כי נראית לי, וביתר שאת, טענה אחרת של המשיבה, שקבלת טענות העותרת היא זו שתביא לתוצאה של פגיעה בשוויון. עיקרון השוויון מחייב כי, כאמור בסעיף 2(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון, היטל השבחה יוטל על כל מי שמקרקעיו הושבחו, למעט מי שפטור מכך לפי סעיף 19 לתוספת השלישית. העותרת מבקשת לקבוע סוג נוסף של זכאי לפטור, שאינו נזכר בסעיף 19, והוא מי שמקרקעיו מצויים בשטח שאינו מרחב תכנון מקומי ולכן אין ועדה מקומית שיש לה סמכות לגביו. אמת מידה כזו למתן פטור היא אקראית ושרירותית ואין לה כל תכלית המצדיקה אותה, ומכאן שלא ניתן לקבל את טענת העותרת בעניין זה (וראו גם ע"א 1341/93 סי אנד סאן ביץ הוטלס נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ת"א, פ"ד נב (5) 715).

לא ניתן לקבל גם את טענתה של העותרת כי לפי ההוראות הרלוונטיות לתכניות המתאר לא נוצרה השבחה, ומכאן שיש לבטל את חיובה בהיטל השבחה. בתשובה לטענה זו מפנה המשיבה להוראת סעיף 14(ב)(1) לתוספת השלישית של חוק התכנון הקובעת:

" בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), החייב בהיטל רשאי, אם אין הוא חולק על החיוב כשלעצמו, לפנות, בתוך התקופות האמורות בסעיף קטן (א), לפי העניין, ליושב ראש מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מכריע לצורך הכרעה בעניין גובה החיוב; יושב ראש מועצת שמאי המקרקעין רשאי להאריך את התקופות האמורות מטעמים מיוחדים שיירשמו;"

המשיבה טוענת כי בהנחה שנשמט הבסיס מטענותיה האחרות של העותרת בדבר הסמכות לחייבה בהיטל השבחה, אזי אין מניעה שהיא תיזקק להליך בפני השמאי המכריע, והוא ידון בטענותיה המכוונות כלפי המסקנות שבחוות הדעת של השמאית שקבעה כי נוצרה השבחה ואת סכום היטל ההשבחה. המשיבה מוסיפה וטוענת כי על כל פנים, טענותיה של העותרת כנגד חוות דעתה של השמאית אינן יכולות להתברר בגדר עתירה זו, הן מפני שההליך אינו מתאים לבירור שאלות עובדתיות ומקצועיות המצריכות שמיעת עדים ומומחים, והן מפני שקיום הליך לפי סעיף 14(ב)(1) האמור הוא תנאי הכרחי, המתחייב מחובת מיצוי ההליכים המוטלת על כל מי שמבקש לעתור כנגד החלטה של רשות מנהלית.